Kormányportál

Völner Pál államtitkár tartotta meg a civil szervezetek és a cégek nyilvántartásával összefüggő eljárások módosításáról és gyorsításáról szóló törvényjavaslat expozéját az Országgyűlés 2016. november 10-i ülésnapján, valamint reagált a vitában elhangzottakra. A beszédek leiratai.

Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Országgyűlés!

A civil nyilvántartást érintő kérdések szoros összefüggésben állnak az Alaptörvény szerinti egyesülési szabadsággal, ennek alapján mindenkinek joga van szervezeteket létrehozni és joga van szervezetekhez csatlakozni.

Az egyesülési jog sajátos területe az egyesülési jog alapján létrejött szervezetek nyilvántartásba vétele. A civil szervezetek bírósági nyilvántartásáról és az ezzel összefüggő eljárási szabályokról szóló 2011. évi CLXXXI. törvény megalkotása fontos mérföldköve volt annak a szabályozási útnak, amelynek végcélja, hogy az egyesülési jog alapján létrejövő jogi személyek bírósági nyilvántartásba vétele gördülékenyen, kiszámítható eljárás során és nem utolsósorban gyorsan menjen végbe.

Az elmúlt évek jogalkalmazói visszajelzései azonban azt mutatták, hogy a civil nyilvántartási törvényben szabályozott eljárás a gyakorlatban nehézkes, kiszámíthatatlannak tűnő és meglehetősen hosszadalmas. Mindez már az Alaptörvényben is garantált egyesülési jog gyakorlását, a mindennapokban történő érvényesülését is veszélyeztette. Erre figyelemmel a jogalkotónak a továbblépés lehetőségeit számba kellett vennie, s meg kellett találnia azokat az eszközöket, amelyek normatív módon, objektív alapon akadályozzák meg az eljárások elhúzódását.

Akár civil szervezet tagjaként, akár civil szervezet jogi képviselőjeként nap mint nap érzékelhetjük, hogy a nyilvántartásba-vételi eljárások során a bíróságok jogértelmezése sokszor nem egységes, és ezért a civil szervezetek számára kiszámíthatatlan, hogy milyen bírósági döntés születik kérelmük ügyében. A civil szervezetek nyilvántartásba-vételi és változásbejegyzési eljárásában az ügyész részvétele tovább nehezíti a bíróságok ügyintézését, mert az ügyész az eljárásokban kvázi ellenérdekű félként viselkedik. A bírósági hiánypótlásokat sokszor a bíróság nem is saját szakmai meggyőződése alapján adja ki, hanem már figyelembe veszi az ügyészség jogértelmezését, az ügyészek által megkövetelt formai követelményeket. A későbbi ügyészi fellebbezést megelőzendő olyan feltételek teljesítését is megköveteli a bíróság, amelyeket egyébként szükségtelennek tart, illetve amelyek hiányában is elfogadhatónak tartaná a kérelmet vagy más okiratot. A bírósági bejegyző végzéssel szembeni ügyészi fellebbezés tovább bonyolítja ezeket az eljárásokat.

Ezen körülmények ezért azzal járnak, hogy sok esetben a civil szervezet létesítő okiratában foglaltak nem fedik a tagok valós szándékát, hiszen az a bíróság és közvetlenül az ügyészség álláspontját tartalmazza számos kérdésben. Ezáltal elválik egymástól a jogi személy tényleges működése és a létesítő okirat szerinti működése, és végső soron a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény III. Könyvének eltérést engedő fő szabályai, a felek magánautonómiájának a kibontakozása nem tud teret nyerni.

Mindenképpen indokolt tehát a nyilvántartó szerv szemléletén, a nyilvántartásba-vételi szabályokon változtatni annak érdekében, hogy a bejegyzési eljárás a közhiteles nyilvántartás vezetése szempontjából érdemi jelentőséggel bíró elemekre terjedjen ki, és a tagok kompetenciájában maradjanak azok a kérdések, amelyek a Ptk. alapján a tagok privát autonómiája körébe tartoznak.

Tisztelt Ház!

Az előzőekben bemutatott problémák orvoslása érdekében került benyújtásra a jelen törvényjavaslat. A javaslat egyik célja annak biztosítása, hogy a civil szervezetek, egyesületek, alapítványok bejegyzési, illetve változásbejegyzési kérelmeinek elbírálásában az ügyész szerepe csökkenjen. A civil nyilvántartási eljárást szükséges racionalizálni annak érdekében, hogy az eljárás menete, időigénye kiszámíthatóvá váljon, továbbá hogy a törvény garantálja a nyilvántartott jogalanyok számára, hogy a szervezet döntéseinek nyilvántartási bejegyzése ne szenvedjen indokolatlan késedelmet.

A civil nyilvántartáshoz kapcsolódóan a törvényességi felügyelet területén a cél az, hogy a civil szervezetek feletti törvényességi felügyeleti eljárás egy egységes nemperes eljárásként kerüljön a nyilvántartó bíróság hatáskörébe. A javaslat a fenti céloknak megfelelően több ponton gyorsítja és módosítja a nyilvántartásba-vételi, illetve változásbejegyzési eljárásokat. Bővül az eljárásban használható mintaokiratok száma, többféle mintaokirat kerül rendszeresítésre. Az új okiratok a nyilvántartásba-vételi és a változásbejegyzési eljárásban is használhatók lesznek. Az új mintaokiratokat miniszteri rendelet fogja tartalmazni.

Nagyon fontos eleme a javaslatnak, hogy az egyesületek és a sportegyesületek esetében a bíróság csak a legszükségesebb törvényi feltételek meglétét vizsgálhatja a jövőben, jelentéktelen, apróbb hibák miatt bírósági hiánypótlásra már nem kerülhet sor. A bíróságnak a jövőben elsődlegesen azt kell vizsgálnia, hogy a benyújtott nyilvántartásba-vételi kérelem adatai és a kérelem mellékletei megfelelnek-e az egyesület, a sportegyesület törvényi ismérveinek, továbbá e szervezetek vonatkozásában nyilvántartásba kerülő adatok megfelelnek-e a törvényi követelményeknek. Így például természetesen vizsgálni kell, hogy a vezető tisztségviselő nem eltiltott személy-e.

Az eljárás észszerűsítését és gyorsítását szolgálja a törvény erejénél fogva történő bejegyzés bevezetése is. A civil nyilvántartási törvény szerint a bíróságra előírt döntési határidő túllépése esetén az eljáró bírónak vagy titkárnak csupán be kell számolnia a bíróság elnökének arról, hogy mi volt a mulasztás oka. A kérelmező szervezetek érdekeire figyelemmel azonban a civil nyilvántartási eljárásban is indokolt fokozatosan bevezetni a cégjogban már ismert, a törvény erejénél fogva történő bejegyzés intézményét. Eszerint ha a bíróság az egyszerűsített, vagyis úgynevezett mintás eljárásban a rá irányadó határidőt elmulasztja, és további 30 napon belül sem történik bírósági intézkedés a kérelem elbírálása körében, akkor a bejegyzés a kérelemben foglalt adatokkal a törvény erejénél fogva megtörténik.

Fontos változás, hogy a javaslat, a cégeljáráshoz hasonlóan, az egyesület, az alapítvány és a sportegyesület esetén a nyilvántartásba-vételi, illetve a változásbejegyzési kérelemnek helyt adó, továbbá a közhasznú nyilvántartásba vételt elrendelő végzés ellen nem biztosít fellebbezési jogot. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a kérelemnek helyt adó elsőfokú bírósági döntés azonnal jogerős lesz.

A fenti végzések vagy az azok meghozatala alapjául szolgáló iratok jogszabályba ütközése miatt, a cégeljáráshoz hasonlóan, azonban az ügyész, valamint az, akire a végzés rendelkezést tartalmaz, pert indíthat a szervezet ellen a végzés hatályon kívül helyezése iránt. A perben olyan jogszabálysértésre lehet csak hivatkozni, amit a nyilvántartásba-vételi eljárásban a bíróságnak észlelnie kellett volna. A nyilvántartásba-vételi, illetve változásbejegyzési kérelmet elutasító vagy részben elutasító döntéssel szemben továbbra is helye lesz fellebbezésnek.

A civil nyilvántartási törvény módosítása révén a kérelmező a változásbejegyzési eljárás alatt a változással érintett adatok körét nem bővítheti, vagyis az eljárás során kérelmét nem egészítheti ki új adatváltozással. Azonban a bíróság is csak egy alkalommal adhat ki hiánypótlásra felhívó végzést. A hiánypótlási végzésben a bíróságnak a kérelem minden hibáját meg kell jelölnie. A módosítás alapján átláthatóbbá válik a változásbejegyzési kérelem elbírálásának menete, mert nem lehet a kérelmet folyamatosan kiegészíteni, illetve a bíróság sem fog újra és újra hiánypótlási felhívást kiadni. A kérelem beadása után elhatározott további változást a jövőben a szervezeteknek új kérelemben kell bejelenteniük a bíróságnak.

A javaslat a változásbejegyzési eljárások gyakorlati tapasztalatai alapján egyértelműen kimondja, hogy az egyesületitag-jegyzéket a változásbejegyzési kérelemhez nem kell csatolni, továbbá azt is egyértelművé teszi, hogy a változásbejegyzési kérelemmel érintett körben vizsgálja csak a bíróság az iratokat. Ezzel elkerülhetővé válik, hogy a bíróság minden változásbejegyzés során újra és újra elbírálja az egyesületi alapszabály egészét, ami jelenleg az egyesület, illetve a sportegyesület által előre nem kiszámítható hiánypótlásokhoz vezet.
A javaslat újragondolja az ügyész szerepét a magánjogi alapokon létrejövő civil szervezetek működése körében, és ennek alapján az az elvi kiindulópontja, hogy az ügyész fellépését a civil szervezetek esetében a közérdek sérelmekor kell csak biztosítani. A bírósági nyilvántartásba vétel és a bíróság törvényességi felügyeleti jogköre kellő garanciát biztosít a magánjogi alapokon létrejövő szervezetek esetében, ezért az ügyész párhuzamos, ellenőrző funkciójára nincs szükség. A javaslat ezért a civil szervezetek, úgymint egyesületek, alapítványok feletti általános ügyészi törvényességi ellenőrzést megszünteti. A külön törvényekben, például a sportról szóló törvényben, a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvényben az ügyész részére biztosított törvényességi ellenőrzési jog továbbra is megmarad. Fontos kiemelni, hogy az új szabályozás megvalósításához az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény módosítása nem szükséges.

Az ügyészi ellenőrzési jog megszüntetése azzal a következménnyel jár a nyilvántartásba-vételi és változásbejegyzési eljárásokban, hogy az ügyész a civil szervezetek esetében ezekben az eljárásokban már nem vesz részt, részére az iratokat nem kell kézbesíteni, önálló fellebbezési jog pedig nem illeti meg. Mint arra az előzőekben utaltam, a nyilvántartásba vételt elrendelő végzéssel szemben ugyanakkor keresetindítási jog megilleti az ügyészt is, feltéve, hogy keresetét a civil nyilvántartásba bekerült adat jogellenességére, hibájára alapítja, vagy egyébként a közérdek sérelmét valószínűsíti.

A civil szervezetek törvényességi kontrollja ma két pilléren nyugszik: az ügyészség törvényességi ellenőrzési jogkörén és a bíróság törvényességi felügyeleti jogán. A bíróság a törvényességi felügyeleti tevékenységét ma aktívan ellátni nem tudja, mert annak előfeltétele, hogy az ügyészi törvényességi ellenőrzést követően az ügyészi intézkedés sikertelensége miatt az ügyész pert indítson a szervezet ellen. A bírósági törvényességi felügyelet tehát ma peres eljárásként szabályozott, holott az elérni kívánt jogi cél, vagyis a törvényes működés helyreállítása a nyilvántartó bíróság hatáskörébe tartozó nemperes eljárással is elérhető. Indokolt volt tehát e területnek a teljes átalakítása és a bírósági törvényességi felügyeleti eljárás teljes kidolgozása.

Fontos kiemelni, hogy az ügyésznek minden esetben megmarad a törvényességi felügyeleti eljárás kezdeményezéséhez való joga, amely szervezeti forma esetében az ügyészi törvényességi ellenőrzés külön törvények alapján továbbra is megmarad. Annyi változás történik, hogy a sikertelen törvényességi ellenőrzés után az ügyész nem pert, hanem törvényességi felügyeleti nemperes eljárást kezdeményezhet a bíróságnál.

A törvényességi felügyeleti eljárás kapcsán érdemes utalni arra, hogy a civil szervezetek feletti ügyészi törvényességi ellenőrzési jog megszüntetésével a civil szervezetek számviteli törvény szerinti beszámolója letétbe helyezésének és közzétételének szabályait is módosítani kellett. Az ügyész általános ellenőrzési joga megszűnik, így a szervezetet nyilvántartó bíróság számára kellett eszközt biztosítani arra az esetre, ha a letétbe helyezés és a közzététel elmaradását tapasztalja. Ezekben az esetekben nem törvényességi felügyeleti eljárásra kerül sor, hanem a bíróság bírságolhatja a szervezetet.

A nyilvántartásba-vételi és a változásbejegyzési eljárások mellett a hatályos civil nyilvántartási törvényben és a civiltörvényben több olyan eljárást találunk, amelyek a civil szervezet működésével összefüggő rendellenesség vagy szabálytalanság megszüntetésére, a civil szervezet megszűnéséhez vezető eljárás kezdeményezésére irányulnak, és amelyek lefolytatása az ügyész aktív közreműködése nélkül nem lehetséges. Ezen eljárások jelenleg szükségtelen módon peres eljárások. A javaslat az alapítvány és az egyesület megszűnését megállapító peres eljárásokat nemperes eljárássá alakítja, és lehetővé teszi, hogy ne csak az ügyész, hanem maga a szervezet, továbbá akár az egyéb jogilag érdekelt, akár az egyesület tagja is megindíthassa.

A javaslat az alapítvány kuratóriumi tagjának kijelölésére irányuló eljárás megindítását lehetővé teszi a jövőben az ügyész mellett jogilag érdekelt személyek előtt is.

Mint arra a bevezetőben is utaltam, az eljárási szabályok módosítása akkor érheti el a célját, ha az anyagi jogi szabályok is egyértelműek.

A javaslat ezért a Ptk. egyesületi szabályait is módosítja. A Ptk. módosítását célzó rendelkezések egyértelművé kívánják tenni, hogy az egyesületre vonatkozó szabályok közül melyik kógens, illetve melyik diszpozitív.

A Ptk.-módosítás másik fontos célja, hogy az egyesületek alapítása egyszerűbbé váljon. Jelenleg ugyanis számos olyan kérdést kell az alapszabályban kötelezően szabályozni, amelyek megértése, megfogalmazása a jogban járatlan tagok számára nehézséget okoz. Ilyen kérdés például a közgyűlés lebonyolításának, a közgyűlés tisztségviselői megválasztásának részletes szabályai. A bírósági hiánypótlások jelentős része is ezen alapszabályi rendelkezések javítására, módosítására irányul.

A javaslat megoldása az, hogy a Ptk. minden olyan lényeges kérdést rendezzen, amely egy kis taglétszámú és nem specifikus tevékenységet végző egyesület működéséhez elegendő. Egy ilyen egyesület alapításánál a bírósági nyilvántartásba vételhez elegendő lesz a legalapvetőbb tartalmi elemek feltüntetése az alapszabályban, mint például a szervezet neve, székhelye, első vezető tisztségviselői. A többi tartalmi elemre az alapszabályban nem lesz szükség, mert azt a Ptk. fogja tartalmazni.

A Ptk. módosításának elmaradása azzal a veszéllyel járna, hogy a bíróságok továbbra hosszas hiánypótlásra felhívó végzések kiadására lennének kénytelenek. Ugyanis, ha a Ptk. nem módosulna, az egyesület alapszabályában továbbra is rendezni kellene a belső szervezeti és működési szabályait úgy, ahogy azokra a Ptk. modellszabályt továbbra sem fog felkínálni. Erre azonban kellő jogi és gyakorlati tudás hiányában az egyesületek nem képesek. A törvényi modellszabály ugyanakkor alkalmas arra, hogy helyettesítse az egyedi alapszabályi rendelkezést, mert az alapszabályban nem kell rendezni, megismételni azokat a kérdéseket, amelyeket a Ptk. szabályoz. Az alapszabályban rendelkezni csak akkor kell, ha az egyesület el kíván térni a Ptk. szabályaitól.

Röviden utalni szeretnék arra, hogy a javaslat módosítja a polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény hatálybalépésével összefüggő átmeneti és felhatalmazó rendelkezésekről szóló 2013. évi CLXXVII. törvényt is. A módosítás pontot kíván tenni az egyesületek és az alapítványok Ptk.-ra történő áttérési folyamatának végére. A javaslat a 2017. január 1-jét követő első létesítő okirat módosításával köti egybe a létesítő okiratnak a Ptk. rendelkezéseihez való igazítását, és ezzel együtt megszűnik a törvényben jelenleg meghatározott véghatáridő, azaz 2017. március 15.

Végezetül meg kell említeni, hogy a javaslat új típusú bejegyzési eljárást honosít meg a cégeljárásban. A polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény módosításáról szóló 2016. évi LXXVII. törvény 3. §-a módosította a Ptk. 218. §-ának (2) bekezdését. A zártkörűen működő részvénytársaság nyilvánosan működő részvénytársasággá alakulása egyidejűleg jelenti a jogi személy szervezeti, valamint pénzügyi és tőkepiaci változását is, azonban az érintett törvényi rendelkezések között nem állt fenn teljes összhang.

Magánjogi elemként a Ptk. a módosítás által normatív módon jeleníti meg, hogy a zártkörűen működő részvénytársaság részvényei nyilvános forgalomba akkor kerülhetnek, ha az a társaság működési formájának megváltoztatásához szükséges. Ugyanis a tőzsdei bevezetéshez szükséges nyilvános felhívást még a zártkörűen működő részvénytársaságnak kell megtennie. A javaslat ezen anyagi jogi szabály eljárásjogi részét rendezi.

A zártkörűen működő részvénytársaságok tőzsdei céggé válása hosszú, összetett folyamat, ahol a pénzügyi-tőkepiaci folyamatok jelentősége sokkal nagyobb, mint a cégeljárási szakasz. A gyakorlatban mégis a cégeljárás a záróelem, amely azonban kihatással lehet az egyébként már teljesedésbe ment tőkepiaci feltételekre is. E bizonytalanság kiküszöbölése érdekében a javaslat biztosítja, hogy a működési formáját változtató zrt. az új alapszabályát törvényességi vizsgálatra a cégbírósághoz előre benyújthassa.

Ha a cégbíróság az iratokat rendben találja, a nyilvános részvénytársaság adatait bejegyzi a cégjegyzékbe, azonban azok változási időpontjáról, hatályáról nem rendelkezik, vagyis azok függőben maradnak. A cégnek egy év áll rendelkezésére, hogy a részvényei tőzsdei bevezetéséről gondoskodjon. A tőzsdei igazolások bemutatásakor a cégbíróság igen rövid, 3 munkanapos határidővel gondoskodik a korábban már bejegyzett adatok véglegesítéséről, hatályának beálltáról.

A civil nyilvántartási törvény és a kapcsolódó törvények módosítása egységes rendszerben áll össze. A javaslat rendelkezései együttesen azzal járnak, hogy a civil nyilvántartási eljárások átláthatóbbá, kiszámíthatóbbá váljanak. A kérelmek sorrendisége, az egyszeri hiánypótlás, a bővülő mintaokiratok, a tisztuló anyagi jogi szabályok, az ügyész kikerülése az eljárásból és az azonnali jogerő mind azt szolgálják, hogy az egyesülési jog alapján létrejött egyesületek, civil szervezetek bírósági nyilvántartásukkal összefüggő ügyeiket gördülékenyebben tudják intézni.

A fentiek miatt ajánlom a törvényjavaslatot tisztelt képviselőtársaim figyelmébe, kérve ahhoz támogatásukat.

Köszönöm megtisztelő figyelmüket.

¬***

Tisztelt Képviselőtársaim!

Köszönöm egyrészt a vitában való aktív közreműködést. Korózs Lajos képviselőtársam is, Szávay képviselő úrhoz hasonlóan a bírságolás kérdését is említette. Ha figyelmesen elolvassuk a törvény szövegét, akkor látszik, hogy van a civil szervezeteknek bizonyos kötelezettsége, ha emögött nem lenne szankció, akkor a bíróság teljesen eszköztelen lenne, de maga a megfogalmazás úgy szól, hogy bírsággal sújthatja, tehát mérlegelheti a bíróság. Azt is mérlegelheti, hogy milyen keretek között, annak a szervezetnek milyen a mérete, milyenek az anyagi lehetőségei. Azért vannak országos szervezetek is sok száz milliós költségvetéssel, annál egy 5 ezer forintos bírság nem hiszem, hogy jelentős visszatartó erővel bírna attól, hogy ilyen mulasztásokba essenek. Szerintem a bíróság ennek a feladatnak meg tud felelni, és a jogorvoslati lehetőség is nyitva áll, hiszen fellebbezni lehet az ilyen döntések ellen. Talán ez kellő garanciát nyújthat.

Be nem nyújtott módosítókról nem tudok véleményt alkotni természetesen, de a változásbejelentéseknél az a fajta sorrendiség megvan. Tehát egyszerre be lehet adni többet, ha azok időben eltérnek, különböző határozatokat jelentenek. Magának a módosításnak a bővítésére nincs lehetőség. Tehát egy beadott módosítási kérelem, változásbejegyzési kérelem nem egészíthető ki utólag nyilvánvalóan. Itt így kell értelmezni, tehát szerintem itt is értelmezési kérdés merül fel, nem hiszem, hogy ebből komoly súrlódási felület lenne közöttünk.

Rubovszky képviselő úrnak, elnök úrnak volt olyan felvetése, hogy a törvény erejénél fogva beálló bejegyzés. Itt felhívnám a figyelmet arra, hogy ez a mintaalapszabályok esetében, a mintabejegyzéseknél fordulhat csak elő, a többi esetben nem. Tehát ilyen értelemben megvan az a törvényi garanciális elem, hogy egy leegyeztetett tartalmú alapszabály alapján történik meg csak a bejegyzés, illetve a változás.

Elhangzott még számtalan olyan kérdés, amire szerintem - miután jelen módosítás keretei között kicsit túlterjeszkednénk a tárgyon -, a civil szervezetek támogatására nyilván az EMMI jobban illetékes, és föl is merül mindig a költségvetési vitáknál. Én ennyire nem látom borúsan a helyzetet. A bíróságok szervezeti felépítése, tudjuk, ez egy kétharmados törvény. Ha az ellenzéki pártok részéről látnánk rugalmasságot bizonyos törvényjavaslatok tárgyalásakor, nyilván fel lehet vetni több kérdést. De magam csak az ítélkezési helyek témájára emlékszem, ahol egy elfogadott szövegjavaslatunk volt, de szintén nevesíthetem, és a Jobbik is azok között a pártok között volt, akik egyéb kérdésekkel kívánták összekötni a módosítás átvezetését.

Így nagyon nehéz ezekben a kérdésekben előrelépni.

Köszönöm szépen a figyelmet.