Az európai uniós és a nemzetközi bűnügyi együttműködést szabályozó törvények, és ehhez kapcsolódóan más törvények jogharmonizációs célú módosításáról szóló törvényjavaslat expozéját Völner Pál államtitkár tartotta meg az Országgyűlésben 2017. április 4-én. Az expozé leirata.
Tisztelt Ház!
Az Európai Unióról szóló szerződés szerint az Unió egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló olyan térséget kínál a polgárai számára, ahol a személyek szabad mozgásának a biztosítása a külső határok ellenőrzésére, a menekültügyre, a bevándorlásra, valamint a bűnmegelőzésre és a bűnüldözésre vonatkozó megfelelő intézkedésekkel párosul.
A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megteremtése, ahogy azt az idézett bekezdés is említi, nem képzelhető el hatékony bűnüldözés nélkül, amelynek egyik nélkülözhetetlen eszköze a bűnügyi jogsegély, a tagállamok közötti bűnügyi együttműködés.
A közelmúlt sajnálatos eseményeire figyelemmel a büntetőügyekben eljáró hatóságok együttműködésének hatékonyságát tovább kell növelni. E cél elérése érdekében a területet érintő jogharmonizáció, az egyes nemzetközi és uniós intézmények jogfejlődése az elmúlt évtizedekben folyamatos és jelentős változáson ment és megy keresztül.
Az önök előtt lévő törvényjavaslat ennek megfelelően elsősorban az európai uniós és nemzetközi bűnügyi és szabálysértési jogi együttműködés területét érinti, de módosításokat tartalmaz a büntető anyagi jog, a büntetőeljárási jog és a bűnügyi nyilvántartási rendszer egyes területeivel összefüggésben. Ezek mellett pedig technikai jellegű módosításokat tartalmaz.
Engedjék meg, hogy a következőkben a módosítás tényleges tárgyköreit szem előtt tartva ismertessem a törvényjavaslatot. A büntetőügyekben kibocsátott európai nyomozási határozatról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelv, amelynek átültetési határideje 2017. május 22-én lejár, az Európai Unió tagállamai közötti bűnügyi jogsegély egyszerűsítését, hatékonyabbá tételét célozza. Az egységes, formalizált együttműködés a hatályos rendelkezéseknél részletesebb szabályokat tartalmaz a jogsegélykérelmek előterjesztésére, az azokkal kapcsolatos döntésekre és végrehajtási kérdésekre nézve. Az irányelvnek megfelelően a törvényjavaslat a formai követelmények, szigorú határidők bevezetésén túl egyszerűbb dogmatikai megközelítést alkalmaz a kibocsátó és a végrehajtó tagállamok döntéseivel összefüggésben is.
A hatályos intézményrendszer alapján az Európai Unió területén kialakult eltérő, sok esetben indokolatlan adminisztratív terhet és költséget eredményező gyakorlat a jogsegélyi együttműködést nehézkessé, időben elhúzódóvá tette. Az európai nyomozási határozat, az egységes és egyszerű megközelítést alkalmazva, egyértelművé teszi, hogy a tagállamok magával az európai nyomozási határozat kibocsátásával igazolják eljárásuk jogalapját, jogszerűségét.
Az európai nyomozási határozatban a kibocsátás jogszerűségének felelőssége egyértelműen a kibocsátó tagállamot terheli, amely igazodik a határozatok kölcsönös elismerésének, érvényesülésének uniós alapelvéhez, és egyértelműen illeszkedik a hasonló uniós intézmények sorába. A kibocsátó tagállam ilyen mértékű felelősségének előtérbe kerülése jelentős előrelépés, amely azonban jogos elvárás egy olyan nemzetközi jogrendszerben, amelynek alapja a kölcsönös bizalom elve.
Az ismertetett jogdogmatikai változás az irányelvet alkalmazó tagállamok tekintetében a bűnügyi jogsegély szabályozásának teljes körű átalakítását indokolja. Erre az Európai Unió tagállamaival folytatott bűnügyi együttműködésről szóló törvény módosításával kerül sor. Tekintettel arra, hogy az európai nyomozási határozat hatálya a szabálysértésként szankcionált cselekmények tekintetében is alkalmazandó, így indokolt a szabálysértési jogsegélyről szóló törvény mindezzel koherens módosítása is.
Az európai nyomozási határozattal érintett egyes jogintézmények érdemben nem változtak.
Ugyanakkor jelentős újítás, hogy az Európai Unión belül a jövőben már lehetőség lesz a más tagállamban fogva tartásban lévő, akár szabadságvesztés büntetést töltő, akár előzetes letartóztatásban lévő személyek ideiglenes átszállítására, „átkérésére" is, annak érdekében, hogy a kibocsátó tagállamban is el tudják végezni azokat az eljárási cselekményeket, amelyekhez a terhelt jelenléte feltétlenül szükséges. Erre a hatályos szabályok alapján kizárólag az európai elfogatóparancs kibocsátásával kerülhet sor.
Az új jogintézmény a fokozatosság, arányosság elvét is szem előtt tartva, a külföldön fogva tartásban lévő személyeket érintő eljárások esetén egy újabb, a hatályos intézményrendszerbe jól illeszkedő, hatékony, ugyanakkor az európai elfogatóparancshoz képest kevésbé beavatkozó jellegű eszközt biztosít a bűnüldözés számára.
Az európai nyomozási határozat átültetésével összefüggésben, a jogszabályi koherencia biztosítása végett indokolttá vált a büntetőeljárásról szóló törvény, valamint a bírósági végrehajtásról szóló törvény módosítása is.
A büntető törvénykönyv hatályos szövege a terrorizmusra vonatkozó szabályozását tekintve nem teljes mértékben felel meg a nemzetközi elvárásoknak. A terrorizmus elleni küzdelemről, valamint a terrorizmus elleni küzdelemről szóló tanácsi kerethatározat felváltásáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelv tervezetének előkészítése 2016. november végén lényegében lezárult, az irányelvtervezet szövege érdemi, tartalmi szempontból véglegesnek tekinthető.
Az irányelvtervezet alapján a külföldi terrorista harcosok elleni hatékonyabb fellépés érdekében a terrorista célból történő utazást, valamint az ilyen célból történő utazás szervezését is büntetni kell, ha annak célja terrorcselekmény elkövetése, terrorcselekményben való részvétel, illetve terrorcselekményhez történő hozzájárulás, vagy terrorista csoport tevékenységében való részvétel, vagy terrorizmusra való kiképzés.
Az Európa Tanács terrorizmus megelőzéséről szóló egyezményének kiegészítő jegyzőkönyve lényegében azonos módon rendeli büntetni a terrorcselekmény elkövetése vagy az abban való részvétel, illetve az ahhoz történő hozzájárulás, valamint a terrorizmusra való kiképzés céljából történő külföldre utazást, az ilyen utazás szervezését és finanszírozását. Az Európa Tanács pénzmosás elleni intézkedések hatékonyságát vizsgáló monitoringcsoportjának jelentése is kisebb technikai hiányosságokat észrevételezett a büntető törvénykönyv terrorizmus finanszírozására vonatkozó tényállása kapcsán. Ezekre tekintettel, a terrorizmussal összefüggő hatékony és egységes nemzetközi fellépés érdekében szükséges volt a büntető törvénykönyv kiegészítése és módosítása.
Az Európai Unió Bírósága a Balogh-ügyben 2016. június 9. napján hirdetett ítéletet. A Bíróság kimondta, hogy az uniós joggal ellentétes a külföldi ítéletek elismerésével kapcsolatos magyar szabályozás, amely a tagállami ítéletek tekintetében az elismeréses eljárás teljes körű, szisztematikus alkalmazását írja elő. A bíróság ítéletére tekintettel elkerülhetetlenné vált a külföldi, ideértve a tagállami ítéletek érvényesülésével kapcsolatos jogszabályi környezet átalakítása. Meg kell ugyanakkor jegyezni, hogy külföldi ítéletek érvényesülésének hatályos rendszere a nemzetközi bűnügyi jogsegélyről szóló törvény rendelkezésein alapul, amely még a kölcsönös elismerés és kölcsönös bizalom elvén alapuló uniós jogrendszert megelőző, Európa tanácsi rendszerben gyökerezik. Azóta azonban a jogelvi alapok területén is jelentős fejlődés történt, és a magyar állampolgárokat érintő tagállami ítéletek száma is többszörösére nőtt.
Magyarország uniós csatlakozása előtt a külföldi ítéletek elismerésére évente legfeljebb néhány száz esetben került sor. Mára az Európai Bűnügyi Nyilvántartási Információs Rendszer útján megküldött, magyar állampolgárokat érintő tagállami ítéletek száma éves szinten több ezerre emelkedett, folyamatosan emelkedik, a közeljövőben várhatóan a tízezret is eléri. Nyilvánvaló, hogy a hatályos, jelentős adminisztratív terhekkel nehezített elismeréses eljárás alkalmatlanná vált a tagállami ítéletek érvényesülésének biztosítására.
Az ország uniós csatlakozása óta e rendszer felülvizsgálatára mindezek ellenére nem került sor, így a hatékony, ugyanakkor a tagállami ítéletek jogkövetkezményeinek teljes körű érvényesülését biztosító rendszer kialakítása nem kizárólag a Balogh-ügyben hozott ítélet miatt volt időszerű kérdés.
A törvényjavaslat előkészítése során többek között az Országos Bírósági Hivatal, a Legfőbb Ügyészség és a bűnügyi nyilvántartó szerv bevonásával áttekintettük az uniós és az Unión kívüli államok bíróságai által hozott büntetőítéletek magyar büntetőeljárásokkal kapcsolatos jelentőségét, a kialakult joggyakorlatot, a rendelkezésre álló statisztikai adatokat.
Ez alapján egyértelmű szakmai konszenzus alakult azzal összefüggésben, hogy a tagállami ítéletek érvényesülését és az úgynevezett harmadik, nem uniós külföldi államok ítéleteinek érvényesülését elkülönült jogi szabályozással, elkülönült rendszerben kell kezelni.
A tagállami ítéletek tekintetében főszabályként kell biztosítani a közvetlen érvényesülés lehetőségét, és csupán kivételes, törvényben meghatározott esetekben kerülhet sor a tagállami ítélet magyar jogszabályoknak történő megfeleltetésére. A megfeleltetés feladata, hogy a tagállami ítélet rendelkezései megkülönböztetésmentesen, egy azonos ügyben hozott magyar ítélet rendelkezéseivel azonos módon, azonos jogkövetkezményekkel érvényesüljenek.
Ezzel szemben a harmadik államok estén indokolt volt felszámolni azt a joggyakorlatban kialakult bizonytalanságot, amely a harmadik államok ítéleteinek egyes kérdésekben közvetlen, más esetekben csupán az elismeréses eljárást követő érvényesülést biztosított. E körben is egyhangú szakmai konszenzus alakult ki azzal összefüggésben, hogy az egységes joggyakorlatot, a harmadik államok ítéleteinek egységes érvényesülését kizárólag az biztosíthatja, ha a harmadik államok esetében az ítélet csupán az elismeréses eljárás lefolytatását követően érvényesülhet, vagyis e körben az elismeréses eljárást egyértelműen teljes körűvé kell tenni.
Ez az elvárás arra tekintettel is különösen indokolt, hogy nem szabad megfeledkezni arról sem, hogy a harmadik ország ítélete alatt nem csupán az Európa Tanács tagállamainak, de a Föld bármely országának ítéletét érteni kell. A harmadik államok ítéleteinek mindennek megfelelő érvényesülését a nemzetközi bűnügyi jogsegélyről szóló törvény módosítása, pontosítása biztosítja.
Az Európai Unió tagállamai tekintetében az Európai Unió tagállamaival folytatott bűnügyi együttműködésről szóló törvény kiegészítése vezeti be a tagállami ítéletek közvetlen érvényesülését biztosító figyelembevétel és a megkülönböztetésmentes, a magyar jogszabályokban meghatározott következményekkel azonos érvényesülést biztosító megfeleltetés jogintézményeit.
A figyelembevétel egy olyan jogszabályi feltételrendszer, amely a büntetőügyben eljáró bíróság, ügyészség, nyomozó hatóság számára írja elő, hogy saját eljárásukban, saját hatáskörben, tehát bármiféle külön eljárás nélkül biztosítsák a tagállami ítéletek érvényesülését, ha az a kialakított feltételrendszerrel nem ellentétes. Ehhez kapcsolódóan természetesen nem maradhatott el a büntetőeljárásról szóló törvény módosítása sem.
A megfeleltetés ezzel szemben az arra kijelölt bíróság által folytatott külön eljárás, amelyre azonban csak szűk körben, a törvényben meghatározott esetekben kerülhet sor. A javaslat biztosítja, hogy az ezzel kapcsolatos kellő jártasságot feltételező eljárást egy arra specializálódott, kizárólagos illetékességgel rendelkező bíróság végezze. Éppen a gyakorlati tapasztalatok és a hatékonyság igénye okán egyes esetekben, amikor egy büntetés vagy intézkedés végrehajtásának átvételére kerül sor a javaslat old e merev kötöttségen, és a megfeleltetésre a végrehajtás átvételére jogosult bíróságot jelöli ki.
Ugyancsak a hatékonyság, időszerűség elvárásának érvényesülését biztosítja, hogy a megfeleltetésre minden esetben kizárólag az alapjául szolgáló döntéshez elengedhetetlenül szükséges mértékben kerüljön sor, így elkerülhető a döntéssel össze nem függő rendelkezések indokolatlan vizsgálata is. Ezzel ugyanakkor együtt jár a megfeleltetéssel kapcsolatos döntés kiegészítésének, kijavításának megkönnyítése is.
A Balogh-ügyben hozott ítélet következtében felül kellett vizsgálni a külföldi ítéletek magyar bűnügyi nyilvántartásba való bekerülésének a szabályozását is. A bűnügyi nyilvántartási rendszer szabályozásának áttekintése során az elismerés, megfeleltetés átalakítása mellett figyelembe kellett venni azt is, hogy a jelenlegi szabályok szerint a magyar állampolgárra vonatkozó tagállami ítéletet kötelezően el kell ismerni, ez azonban a gyakorlatban nem érvényesül teljeskörűen, mert a hatályos rendszer képtelen kezelni a tagállami ítéletek rendkívül nagy számát. A kötelező elismerés rendszere tehát nem csupán a Balogh-ügyben hozott ítélet alapján nem tartható fenn, de annak fenntartása államigazgatási szempontból sem hatékony, mert attól függetlenül írja elő az elismerés lefolytatásának kötelezettségét, hogy arra egyébként ténylegesen szükség van-e vagy sem. Mindezek alapján jelenleg előfordulhatnak olyan helyzetek, hogy valaki úgy kaphat hatósági erkölcsi bizonyítványt, hogy a tagállami ítéletek nyilvántartásában ezt kizáró tagállami ítélet szerepel, de azt nem veszik figyelembe.
A javaslat a fentiekre tekintettel olyan rendszert vezet be, amely szabályozási szinten képes biztosítani azt is, hogy a büntetőeljáráson kívül eljáró hazai hatóságok, minden olyan esetben, amikor az eljárásukban valóban szükség van a tagállami ítélet figyelembevételére, azt az adott eljárásban ellenőrizhessék, és kellően rugalmas eljárásban megfeleltetését kezdeményezhessék. A javaslat ezért eddig nem jelentkező feladatokat telepít a bűnügyi nyilvántartó szervre, amely révén azonban elérhető, hogy az eddig nem kellően hatékony rendszer helyett egy szabályozási szinten zárt rendszer jöjjön létre, és ne fordulhasson elő, hogy valaki úgy kap hatósági erkölcsi bizonyítványt, hogy egyébként ezt kizáró tagállami ítéletet hoztak vele szemben.
Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Ház!
A törvényjavaslat elfogadása nem csupán Magyarország nemzetközi és európai uniós kötelezettségének teljesítését biztosítja, és ezzel jelentős előrelépést tesz a hatékony büntetőjogi együttműködés irányában, de több olyan jogintézmény működését is racionalizálja, illetve növeli azok alkalmazásának hatékonyságát, amelyekkel összefüggő szabályozás felülvizsgálata már önmagában is időszerű volt.
Mindezekre tekintettel, kérem a tisztelt Országgyűlést, hogy támogassa a T/14683. számú törvényjavaslatot.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket.